Révision générale des politiques publiques
Les nouveaux rois des régions
Le texte
– Le niveau de droit commun du pilotage local des politiques publiques de l’Etat sera le niveau régional, avec passage de plus de 30 directions régionales et délégations à moins de 10 et d’une plus grande déconcentration à ce niveau.
– Création de directions régionales du développement durable (DRDD ?), garantissant la cohérence des politiques du ministère au niveau territorial, qui reprendront les missions du ministère actuellement assumées par les DRE, les DIREN et les DRIRE.
– Le Président de la République a souhaité, par ailleurs, que les préfets disposent de plus de marge de manœuvre dans la gestion de l’Etat au niveau local, de plus de moyens pour permettre une mobilité fonctionnelle des agents et pour mieux répartir les effectifs entre les services placés sous leur autorité.
Commentaire
– L’idée de concentrer au niveau régional les fonctions de pilotages et de programmation rejoint les propositions du rapport précité. Le SNITPECT y défendait cependant la séparation des services, gage d’une pluralité des approches, quitte à en revoir les périmètres.
– Le parti pris retenu par la RGPP, s’il n’est pas explicité dans le document, est de faire correspondre les services régionaux avec le périmètre des ministères. C’est un pis aller qui nous paraît pourtant plus satisfaisant que la poursuite, envisagée un temps, des fusions DRIRE/DIREN, à côté de DRE maintenue à l’identique. Deux incertitudes demeurent cependant qu’il semble essentiel de lever au plus tôt.
– Sur le rattachement en tout ou partie des DRIRE aux futures DRDD, le document n’est pas cohérent. Pour être conforme aux orientations approuvées lors du congrès, il nous paraît que seule la partie des DRIRE relevant du développement durable devrait en faire partie. Qui plus est, en cas de rattachement complet, le corps des mines exigerait que le MINEFE assure non seulement une co-tutelle (dès lors bien naturelle) sur les DRDD mais aussi leur « co-gestion » ! Autant dire, dans une stratégie du fort au faible dont l’Equipement a déjà pu constater les effets dans le cadre des DDEA, que cela s’apparente à une tentative d’OPA hostile !
– La deuxième incertitude concerne le devenir des missions relevant du ministère du Logement et de la Ville. Dans la logique RGPP, elles devraient dépendre d’une direction régionale spécifique. Or, on conçoit difficilement, au demeurant dans un pays devenu majoritairement urbain, qu’on dissocie la politique de la Ville de l’aménagement du territoire… De la même façon, créer une césure artificielle entre la politique de l’habitat et celle du logement serait d’autant plus absurde que là réside un des enjeux majeurs du Grenelle. Le MEDAD défend la même position mais il n’est pas sûr qu’il soit entendu.
– La volonté de renvoyer la gestion des moyens et des effectifs au niveau local risque fort de donner tous pouvoirs aux préfets et de soumettre l’ensemble des politiques ministérielles aux diktats du seul corps préfectoral. On peut d’ailleurs craindre pour la dimension technique de l’Etat : les préfets sont rarement connus pour leur passion de ces basses œuvres qui ont, de surcroît, l’irritante tendance à empêcher les prises de décision sereines (sic). Sans même parler des disparités entre les territoires que cela risque d’engendrer. Mais il est vrai qu’il n’y a sans doute pas là de quoi perturber un gouvernement qui considère que la meilleure façon de gérer l’aménagement du territoire est de mettre les régions en concurrence.
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Des services départementaux à l’encan
Le texte
– Le niveau départemental, niveau de mise en œuvre, ne sera plus organisé en fonction des périmètres des ministères, mais selon l’organisation la plus opérationnelle, en fonction des bénéficiaires de chaque politique publique, de la mise en œuvre des politiques publiques, avec le souci d’avoir une organisation de l’Etat plus lisible et plus simple pour les citoyens et les collectivités locales.
– Les préfets de département seront placés sous l’autorité des préfets de région. Les missions exercées à ce niveau seront réorganisées en cinq ou six grandes missions.
– Ainsi, l’expérimentation de la fusion des DDE et des DDAF qui a été conduite et évaluée positivement notamment au regard de sa compatibilité avec un futur schéma d’organisation générale, sera-t-elle généralisée en deux vagues, au 1er janvier 2009 et au 1er janvier 2010. Objectif : donner plus de cohérence à la politique d’aménagement du territoire, garantir que l’aménagement et le développement des territoires soient cohérents et respectueux de l’environnement.
Commentaire
– Là aussi, le principe général d’organisation est conforme aux orientations du rapport « pour une refondation des services techniques déconcentrés ». On peut de même partager les objectifs des futures DDEA. Toutefois, notre revendication dépassait la fusion arbitraire des DDE et DDAF, telle qu’expérimentée dans 8 départements. Pour le SNITEPCT, il est essentiel de commencer par définir un champ d’activité et des missions cohérents. Cela suppose de concevoir un projet stratégique qui dépasse d’ailleurs le périmètre de ces deux services.
– Mais affirmer qu’on mène cette réforme sur la base d’une évaluation positive, c’est ériger soit le mensonge, soit la dissimulation en mode de gestion. Car d’évaluation, il n’y jamais eu ; ou alors si confidentielle (mais alors, pourquoi ?) qu’elle n’a jamais été communiquée… Or, en dépit de l’aveuglement de notre administration, le constat fait par les organisations syndicales, en fonction des retours du terrain, était lui sans appel (voir le Flash « fusion : danger ! » de juillet 2007).
– Surtout, le danger majeur reste celui de l’intégration dans les préfectures. Il n’est en effet pas écarté, loin s’en faut ; le corps préfectoral, soutenu par l’Intérieur, continue son travail de sape en vue de la deuxième étape. Cela représente un risque de disparition pure et simple de l’Etat opérateur et de l’Etat garant, voire même des missions techniques au sein de cette fonction publique.
– Division par deux du nombre d’administrations centrales, DRDD, OPA des corps des mines et des IGREF, DDEA en préfectures : tout cumulé, quelle place reste-t-il pour les ITPE, quel positionnement dans la hiérarchie de ces services, quel déroulement de carrière ? On peut très sérieusement se poser la question ! Aussi est-il essentiel d’obtenir des engagements sur le positionnement du corps. Il est, entre autres, impératif et urgent que la note d’orientation du corps soit remise en chantier !
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Le MEDAD en voie de délitement
Le texte
– Mettre en place une évaluation robuste et une véritable programmation économique et financière des projets d’investissement publics ; amélioration de la programmation et des procédures de choix des grands programmes d’investissement.
– Amélioration de l’efficacité de la sécurité routière : recentrage sur les risques les plus élevés (réseau secondaire, lutte contre l’alcool au volant).
– Modernisation de l’organisation de l’examen du permis de conduire, confiée à un opérateur spécifique, afin de réduire les coûts et d’améliorer le taux de réussite.
Commentaire
– On l’a déjà perçu avec l’échelon départemental : la mise en place du MEDAD est l’occasion de parachever le travail de dépeçage déjà engagé ces dernières années à l’Equipement. Certains ne parlent d’ailleurs plus que de fusionner les « restes des DDE » avec les DDAF (elles-même mises à mal, il est vrai)!
– Le dossier de la sécurité routière est à cet égard symptomatique : dans la RGPP, cette politique relève du seul ministère de l’Intérieur ! Tout n’est donc plus qu’affaire de répression, il n’y a désormais plus de problèmes d’infrastructures.
– L’examen du permis de conduire serait externalisé. C’est évidemment grave en soi et appelle une nécessaire solidarité avec nos collègues inspecteurs ; mais surtout c’est la préfiguration de ce qui pourrait advenir de nombre de missions, y compris les plus régaliennes. Il n’est que de regarder les sujets à l’ordre du jour de la deuxième phase et la volonté de multiplier les agences de service public pour s’en convaincre (voir plus loin).
– Si la volonté d’évaluer les projets d’infrastructures n’est pas contestable, a fortiori s’il s’agit de prendre en compte leur impact en terme de développement durable, cela ne doit pas cacher un désengagement et une externalisation/privatisation (par le biais des PPP par exemple). D’ailleurs, la formulation laisse craindre que la programmation des infrastructures ne soit désormais soumise qu’ à la seule logique financière.
– Au bout du compte, on peut se poser la question : que restera-t-il du MEDAD ???
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Un État de 10 000 fonctionnaires ?
Le texte
– Les administrations de gestion s’apparentent fortement à des entreprises de production des services, qui doivent faire face à une charge donnée dans les meilleures conditions de qualité et d’efficience. Il est possible d’offrir, au sein de l’État, une plus grande souplesse de gestion, en matière budgétaire, comme de GRH.
– La mise en place d’agences de service public, sur le modèle suédois, sans personnalité morale, mais disposant d’une autonomie et d’une souplesse de gestion accrue et d’une gouvernance assurant la responsabilité de leurs dirigeants, permettra de répondre aux besoins des administrations chargées de la mise en œuvre des politiques, tout en permettant à l’Etat de contrôler les objectifs et les résultats des politiques qu’il finance et dont il est responsable. Des expérimentations de ce nouveau mode de gestion publique seront mises en œuvre.
– L’Etat doit aussi développer l’externalisation de certaines fonctions, qui exigent des compétences techniques particulières : cette démarche, entreprise avec succès par le ministère de la défense, sera conduite sur la gestion du parc automobile.
– Les établissements publics de tous les ministères ne seront pas à l’écart de cette évolution. Il est nécessaire, en effet, de remédier à leur trop grand nombre, qui conduit à la fois à une perte de contrôle sur les politiques publiques et sur l’évolution des effectifs. Les opérateurs qui interviennent sur le même champ pourront être fusionnés.
Commentaire
– Que l’administration soit ramenée au rang d’entreprise de production, cela laisse pantois ! Quelle conception du service public !
– En quelques propositions habilement présentées, ce qui apparaît, c’est la volonté de totalement bouleverser notre modèle de service public. La référence est explicite : il s’agit de s’inspirer du modèle suédois. Dans celui-ci, l’Etat ne compte plus que 4200 fonctionnaires, le reste des agents publics (1,3 millions tout de même) étant soit en collectivités, soit sous contrat dans des agences. A cette aune, combien de fonctionnaires d’Etat resterait-il en France : 10 000 ? Et au MEDAD : 300 ?
– Ces agences de service public sont en fait des quasi-entreprises à qui l’Etat assigne un objet, des objectifs annuels et un budget, et qui a ensuite une totale liberté pour gérer la méthode et les moyens. Ce système permet des ajustements faciles des effectifs et la suppression discrète de missions.
– Or, le danger est encore plus grand au MEDAD qu’ailleurs : dans la logique telle qu’elle est présentée, les fonctions techniques ont toutes les chances d’être les premières visées. C’est évidemment le cas pour les DIR, mais cela le sera tout autant pour le RST, l’IP, les permis de construire (s’ils ne sont pas d’autorité totalement transférés aux collectivités), voire la gestion des risques. Autant de thèmes qui seront d’ailleurs étudiés dans le cadre de la RGPP d’ici avril… Dans la logique du système suédois, cela va même plus loin : pourquoi par exemple conserver des administrations pour le paiement des aides et subventions. Quand on regarde la fusion ANPE/ASSEDIC ou la réforme des services des payes et des pensions, on comprend aisément qu’il n’y a pas de limite à l’exercice.
– C’est tout aussi vrai pour les établissements publics qui n’échapperont pas à l’effort de « rationalisation ». Nous ne contestons pas le principe du renforcement du contrôle politique sur ces organismes puisque nous n’avons eu de cesse de rappeler aux ministres successifs leurs responsabilités en la matière (voir en particulier l’audit Copé sur VNF). Mais encore une fois, on cherche à habiller de vertu une mesure dont l’objet premier est, à l’évidence, de réduire les effectifs. Il faut y prendre garde car dans un tel contexte, nul n’est à l’abris des conséquences de la RGPP, que ce soit par exemple VNF, l’ENTPE, les agences de l’eau, etc.
– Il convient donc d’être extrêmement vigilants sur le prétexte de la souplesse, certes séduisant mais fallacieux, pour faire passer l’externalisation. In fine, cela risque fort de se traduire par une mise en coupe réglée de tous les services et par la fin du statut de fonctionnaire. Il ne faut pas davantage se laisser abuser par l’habillage de l’expérimentation : les exemples récents ont tous démontrés que cette dernière n’est que le prélude à une généralisation systématique (confer les DDEA, les DRIREN, la régionalisation de l’ISS, la mise en place des R-BOP, etc).
– Dans un tel cadre, où un nombre de missions croissant (du moins celles qui subsisteront) serait confié à des agences, quel sens auront encore les notions de corps, de grade et d’adéquation grade/emploi ? Même si ces agences ne sont pas généralisées, il y a donc urgence à consolider les avancées statutaires que nous réclamons depuis nombre d’années, en particulier le 3ème grade. Sinon, qu’adviendra-t-il dans ces agences de l’accès au 3ème niveau de fonctions pour les ITPE puisque rien ne garantit que les emplois fonctionnels y seront reconnus. On peut d’ailleurs tout autant s’inquiéter du devenir du principalat. Dès lors, c’est tout l’édifice statutaire et de gestion du corps qui risque de s’écrouler.
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(Début… )