D'abord, beaucoup sont convaincus que, parmi les modes d'accueils actuels des services publics, ce mode de gestion offre une structure d'accueil efficace. L'argumentation est classique : sans vouloir faire le procès d'une administration qui remplit sans doute mieux son rôle que beaucoup ne le clament, on peut constater que, depuis la fin du XlXe siècle, le secteur des services publics est en constant accroissement. Sous la pression des citoyens, cette extension a accompagné la complexification de la société apportée par la concentration urbaine et le développement des technologies. L'échelle atteinte par ce système est telle qu'elle dépasse les limites de l'entendement de l'homme, rendant de plus en plus irresponsables de fait ceux qui sont responsables de droit. Il n'est raisonnablement pas possible de gérer de façon centralisée 56 millions de personnes dans la société complexe d'aujourd'hui.

Voici les théories qui prévalent à la création d'un établissement public...

...administratif :
- alléger le poids de la tutelle ministérielle, en créant des "unités administratives autonomes" (cela sous entend l'opposition entre autonomie et "rigidité de la fonction publique");
-mettre en place un budget global.

...industriel et commercial :
- le même souci d'alléger le poids de la tutelle ;
- une liberté supplémentaire de gestion, le budget global étant remplacé par l'évaluation prévisionnelle des recettes et des dépenses. Cela renvoit bien entendu à la notion fondamentale que son financement est assuré par une redevance de l'usager et non par l'impôt.

Mais il ne faut pas en déduire que la création d'un établissement public est systématiquement une réduction d'échelle de l'expression du pouvoir, un rapprochement du schéma d'État français vers le modèle suisse. En effet, la collectivité qui crée l'E.P. ampute son Administration de ce domaine de service public avec la réduction des problèmes que cela suppose, mais conserve le contrôle de l'E.P. et donc du service public qu'il dispense. Voilà qui va conduire, petit à petit, à la création de structures de contrôles d'autant plus musclées que le politique percevra l'enjeu de diriger la manière de rendre le service public. En effet, il s'avère que, comme dans tout couple exécutif/organe délibérant, la direction de l'E.P. efface souvent ceux qui délibèrent. La compétence technique et la connaissance des dossiers sont des armes redoutables dans les mains de techniciens se comportant en technocrates.

On ne peut donc affirmer qu'il y a désengagement politique de la collectivité lors de la création d'un E.P. que dans la mesure où on doute qu'elle se dote des moyens d'exercer pleinement le contrôle de celui-ci.

La question du financement est plus délicate. Nous avons dit que la création des E.P.I.C. renvoit à la notion de financement par redevance de l'usager et non par l'impôt. Oubliant la notion de solidarité qui devrait prévaloir dans la distribution des services publics, on parle de mesure de justice, où paye celui qui bénéficie du service... Mais ne s'agit-il pas plutôt d'une manière de contourner la règle budgétaire de non-affectation des recettes à une dépense donnée, et d'une manière de dégager de nouvelles recettes sans augmenter la "pression fiscale" ?

Or cette règle budgétaire garantit au législateur le contrôle total des finances de l'État lors du vote annuel du budget, alors que les mécanismes de tutelle des E.P.I.C. reposent une fois de plus la question du transfert du pouvoir vers les technocrates. Là aussi, nous connaissons trop ses contraintes pour défendre cette règle avec acharnement, mais n'oublions pas les garanties qu'elle apporte pour réfléchir à la meilleure manière de l'assouplir.

D'autre part, la pression fiscale est un thème douloureux du débat politique s'il en est: les décisions prises pour en sortir ne sont pas toujours` les plus raisonnables... Notre position doit bien être d'exiger un "parler vrai" exempt de toute démagogie, dans la justification des décisions sur l'évolution des structures.

La construction européenne ouvre largement le débat : un allemand roulant sur une autoroute dans son pays est un citoyen bénéficiant d'une partie du réseau de voirie nationale ; un français sur une autoroute française est un usager payant directement le service public dont il bénéficie, voire finançant la construction de tronçons nouveaux qu'il n'empruntera peut-être jamais.

Aussi affirmons-nous qu'il serait utile, avant de poursuivre dans la voie de la création de nouveaux E.P.I.C., de clarifier la question des coûts et des modes de financement des services publics. Notre avis est que doit rester financé collectivement "ce qui est indispensable", cette notion elle même étant bien entendu sujette à débat. Et l'État doit conserver les moyens de maîtriser la politique et les coûts de ces services publics : céder à la pression pour améliorer au delà du nécessaire un service, sans assumer le financement de celui-ci est une des pires formes de démagogie.

On notera que la même question des coûts et modes de financement se pose au niveau des transferts de compétences de l'État vers les collectivités locales dans le cadre de la décentralisation : les transferts de ressources sont-ils à la hauteur des charges ainsi "offertes" ? On pourrait souhaiter que les hommes politiques évacuent du débat qui les oppose la course aux services publics alors qu'ils semblent oublier le volet du financement de ceux-ci. Et lorsque la pression des citoyens exigeant une amélioration, voire une création, d'un service public (ce qui conduit à la recherche de nouvelles ressources nécessaires pour atteindre le résultat demandé) s'exerce, ne devraient-ils pas davantage développer l'aspect financier d'une telle opération ? En effet, la manière (impôt ou redevance) n'est pas neutre sur l'affichage politique de l'évolution du coût de la vie, et financer des services publics par la redevance au lieu de l'impôt est un tour de passe-passe inadmissible.

Un autre aspect important est le statut des personnels : il est régit de façon différente dans les E.P.A. et les E.P.I.C.

Dans les E.P.A.: ce type d'établissement est soumis aux règles de droit public ; les personnels sont donc régis par un statut de droit public (statut général, particulier ou spécial). Au sein d'un E.P.A. cohabitent :

- des fonctionnaires ;
- des personnels contractuels de droit public ;
- des contractuels de droit privé (ne concourant pas directement à des missions de service public).

La dérive du système est possible, puisque la loi de 84 (dispositions statutaires de la Fonction Publique d'État) permet à l'Administration de recruter des personnels contractuels, et que la loi du 30 juillet 1987 permet la reconduction sans limitation de contrats de trois ans, et le recrutement de contractuels de catégorie A pour les besoins du service. Ces dispositions conduisent à une défonctionnarisation évidente: à titre d'exemple, l'A.N.P.E. qui est un E.P.A. créé en 1967 avait en 1972 autant de fonctionnaires que de contractuels; en 1990, elle comptait 11.000 contractuels pour 800 fonctionnaires. A la logique de carrière qui est le principe fondamental qui régit le statut de fonctionnaire se substitue progressivement celle de l'emploi.

Dans les E.P.I.C.: la loi de 1984 prévoit que ceux-ci ne peuvent recruter des fonctionnaires. De même les contractuels de droit public ne peuvent, en gardant leur qualité, y exercer un emploi. Le personnel relève donc du droit privé, à deux exceptions près : le directeur et le comptable.

Qu'advient-il de la situation des personnels en cas de transformation de structure du service public qu'ils contribuent à assurer ?

En décembre 1986, le Conseil d'État se voyait confier la mission de définir les modes opératoires conformes au droit et aux intérêts en présence lors de la transformation d'une administration en E.P., voire dans une seconde étape en société anonyme, ou lors de la suppression d'un E.P.

· Transformation d'un service public en E.P.A. : les fonctionnaires conservent leur statut, mais au sein de la nouvelle unité autonome, ils sont :
- soit mis à disposition (et dépendent donc de leur administration d'origine en matière de rémunération et d'avancement) ;
- soit détachés (ils deviennent alors des salariés de l'E.P.A.).
Dans les deux cas, ils se trouvent "isolés" au milieu de contractuels en général mieux rémunérés pour le même emploi. Il faut surtout noter que ces deux positions (mise à disposition ou détachement) sont facilement révocables de par la volonté de l'autorité de rattachement ou d'emploi.

· Transformation d'un service public (ou d'un E.P.A.) en E.P.I.C.: le Conseil d'État a préconisé le maintien des personnels dans les nouvelles structures. Quant à leur statut, et sauf dispositions spéciales prévues par la loi, il est également maintenu (pour les fonctionnaires), mais la seule position possible est le détachement, position pouvant ou non être combinée avec la mise en voie d'extinction du corps. Sachant qu'un E.P.I.C. ne peut recruter de fonctionnaire, la poursuite de carrière devient illusoire.

L'O.N.F. (Office National des Forêts) est l'exception qui confirme la règle, puisque cet E.P.I.C. continue à recruter des fonctionnaires et leur maintient leur statut.

· Transformation d'un E.P.A. ou d'un E.P.I.C. en Société Anonyme : les exemples existants montrent la diversité des solutions, allant de la possibilité de détachement à l'embauche en conservant le statut, avec ou non reclassement dans un corps d'accueil en cas de réintégration dans la Fonction Publique d'État.

· Suppression d'un E.P.: la solution préconisée est le reclassement des fonctionnaires dans d'autres organismes. Mais qu'en serait-il en réalité dans le cadre de la politique de réduction des effectifs de la fonction publique ?

Les cadres sont particulièrement touchés par ces dispositions : ce sont eux qui posent actuellement le plus gros problème de gestion au gouvernement, car ils sont les plus concernés par la disparité de revenus entre secteur public et secteur privé. La création des E.P. à fort taux d'encadrement permet de proposer des salaires de début de carrière plus élevés, et donc de limiter la fuite vers le privé. Mais cela se fait au détriment des garanties habituelles du statut de la Fonction Publique.

Ce tableau, pas très réjouissant, est sans doute l'occasion de rappeler notre attachement au statut de la Fonction Publique. Garantissant à l'agent du service public une carrière, il lui autorise la nécessaire indépendance d'esprit et d'action qui à son tour garantit au citoyen les principes d'égalité de traitement et de neutralité du service public.

Nous ne pouvons considérer qu'au nom d'une efficacité plus grande (qui reste à prouver...), on brade ce statut. L'exemple de ce qui s'est passé cette année pour les voies navigables est flagrant : annoncée comme la panacée au triste état de développement et d'entretien des voies navigables françaises, la création d'un nouvel E.P.I.C. devait comme par magie résoudre les problèmes de financement de la voie d'eau en France, et conduire vers des conditions d'exploitations plus compétitives (sous-entendu que lorsque des fonctionnaires s'en occupent...). Mais les prévisions les plus optimistes faisaient état d'un doublement du budget, passant celui-ci de 400 à 800 millions de francs. Or ce chiffre ne sera pas atteint, loin de là, et les évaluations des besoins se chiffrent, elles, en dizaines de milliards. Combien d'entre nous, parce qu'ils exercent dans les services de la navigation, ont espéré de cette nouvelle organisation la manne nécessaire pour sortir du marasme chronique de ce secteur, sans toujours bien mesurer les risques statutaires encourus par tous les employés de ces services ?

Ne nous leurrons pas : la mise à disposition des 6.000 fonctionnaires des services de la navigation auprès d'un organisme de 300 personnes est une étape transitoire et nécessaire pour permettre de continuer à fonctionner, le temps d'établir des concessions nouvelles pour les réseaux rentables (type C.N.R.), puis de restituer à l'État, confier aux collectivités locales qui voudront bien s'en charger, ou de démanteler toutes les portions de réseau vétustes et "inutiles" dans la logique industrielle et commerciale.

Encore une fois, les problèmes de financement du service public ne seront pas solutionnés comme par magie par la création d'un E.P.I.C., pas plus qu'on y trouverait du jour au lendemain une efficacité et un dynamisme dont on a trop vite fait d'accuser la fonction publique de manquer.

Le sujet mérite plus de discernement : qu'il faille améliorer les conditions d'exercice du service public, trouver de nouvelles sources de financement clairement affichées, traiter les problèmes dans des structures dont l'échelle, modeste, permettrait plus d'efficacité est une chose ; qu'on fasse fi pour cela des garanties données aux personnels du service public et par là même aux usagers de celui-ci et qu'on baptise redevances d'usage de nouvelles taxes en promettant de ne plus augmenter la pression fiscale en est une autre.

Dans notre Ministère, d'autres structures que Voies Navigables de France sont susceptibles de se voir transformées : on parle du réseau technique et de ses C.E.T.E. (Centre d'études Techniques de l'Équipement),... Et si on regarde l'ensemble des services publics assurés par l'État, la liste s'allonge : I'E.P.I.C. serait-il la bouée de sauvetage de toute structure administrative malmenée par la concurrence intérieure ou internationale, ou par une gestion alourdie par des mécanismes administratifs surannés, ou par le poids d'erreurs de gestion des personnels, etc.

Là aussi, soyons vigilants: s'il y a des dysfonctionnements qui pourraient conduire à croire que la solution est dans la transformation en E.P., et en particulier en E.P.I.C., commençons par l'analyse de ces dysfonctionnements et par la recherche de solutions dans le cadre normal des administrations... et si des règles administratives doivent être modifiées au nom de l'efficacité, pourquoi pas ? Si des mécanismes nouveaux doivent être inventés, au nom de quelle logique s'y opposer, sinon celle du respect de la qualité du service public et de la défense du statut des personnels ? Les autres secteurs de l'administration ne pourraient que bénéficier de telles modifications l'exemple bien timide encore des Centres de Responsabilité, ou la mise en œuvre des Comptes de Commerce montre que cela est possible.

Le débat autour de la création des D.I.R.E.N. (Directions Interdépartementales et Régionales de l'Environnement) justifie que ce chapitre fasse partie du présent rapport.

En effet, nos métiers touchent de près ou de loin aux problèmes d'environnement, soit parce que nous les traitons directement (en particulier dans le domaine de l'eau), soit parce que nos actes d'aménageurs renvoient au débat actuel sur la prise en compte de l'environnement. Le sujet est, comme le ministre en charge de ce portefeuille, très médiatique, et il faut essayer de dégager ce qui est mode, ce qui est enjeu de politique "politicienne" et ce qui est fondamental.

On peut proposer deux manières d'expliquer la brusque montée au devant de la scène des préoccupations de l'environnement.

On pourrait concevoir que les progrès économiques, techniques et sociaux de notre société ont permis la satisfaction des besoins "vitaux" de la population, et que peuvent maintenant s'exprimer des besoins "annexes" dans lesquels figurent de façon plus ou moins liées les attentes en matière de loisirs et les préoccupations en matière de qualité de l'environnement.

On pourrait aussi considérer que ces mêmes progrès techniques conduisent tout doucement (?) la planète à la catastrophe écologique, et que l'exigence de voir pris en compte la dimension "qualité de l'environnement" est un geste de survie de la race humaine civilisée et destructrice de son biotope.

La vérité procède sans doute de ces deux conceptions, de même que l'évolution en terme de structures offre une alternative qui n'est pas neutre sur nos métiers :

La première, liée à l'idée d'environnement vécu comme besoin "annexe" fortement exprimé par la population conduit à la création de structures "gardiennes" de l'environnement, clairement identifiées, indépendantes voire dominantes par rapport aux autres structures décisionnelles. La préoccupation de l'environnement a ici un caractère affectif fort, éminemment respectable bien sûr, mais quelque peu irrationnel ; puisque les besoins vitaux sont supposés assouvis, les références à des notions aussi classiques que la croissance, ou son expression dans le développement des voies de communications par exemple, deviennent secondaires. C'est le souhait de groupes de pressions de plus en plus nombreux, dont la légitimité n'est pas toujours établie, mais que le pouvoir en place (ou l'opposition) se doivent de prendre en compte alors que l'équilibre électoral est fort instable. Alors, pour le gouvernement, la réponse en terme de structures doit passer par un effort de communication, et par l'affichage d'une certaine complicité avec ces groupes de pression.

L'attitude de l'actuel ministre de l'environnement répond parfaitement à cette attente, et la création des D.I.R.E.N. procède de ce principe.

La seconde conduit à l'intégration systématique de la prise en compte de l'environnement à tous les niveaux d'études, de décisions et de réalisations de toutes les activités de la nation. L'efficacité prévaut sur le discours, et le fait que l'enjeu soit vital ne permet pas de tergiverser. Voilà qui est bien ambitieux, et il est vrai que nos administrations actuelles affichent rarement une telle prise de conscience, quand bien même elle existerait déjà peu ou prou .

Pourtant, nous pensons que c'est cette seconde voie qui répond le mieux au problème posé. La première présente entre autres inconvénients le risque de voir les conflits environnement/aménagement conduire à un déficit en équipements structurants de notre pays. Il est illusoire de penser que notre économie est assez forte pour s'offrir de tels blocages, à la veille de l'ouverture du grand marché européen et du développement de la concurrence à l'échelle du globe. A ce titre, la comparaison avec la Suisse qui commence à souffrir d'un réel déficit en aménagement de son territoire, et avec l'Espagne, pays de la C.E.E. qui est en train de "refaire" son retard par une politique de développement extrêmement volontariste, est intéressante et pleine d'enseignement.

Nous sommes sans doute parvenus à un stade de développement qui permet d'intégrer la prise en compte de l'environnement dans le plan de développement du pays. Encore faut-il étudier ce plan en tenant compte de cette préoccupation nouvelle, pour permettre de peser dès l'origine les conséquences en terme d'écologie, mais aussi de cadre de vie, des projets d'aménagement et de rendre très tôt les arbitrages permettant d'assurer l'équilibre entre ces deux exigences ou de prendre les dispositions les rendant compatibles. C'est une véritable révolution culturelle, sans doute indispensable si on écoute les cris d'alarme de scientifiques de renom sur l'état de notre planète.

Traduire cela dans les faits demandera sans doute beaucoup de temps et d'efforts, et le passage par les structures spécifiquement consacrées au contrôle à posteriori de la qualité des projets d'aménagement en matière de respect de l'environnement que deviendront les D.I.R.E.N. est inévitable.

Plus vite nous saurons, par de lourds compléments de formation, par une sensibilité éveillée dès les années d'E.N.T.P.E., intégrer complètement cette nouvelle dimension et plus vite nous saurons prouver cette capacité nouvelle et nous défaire de l'image souvent négative qui colle à notre peau de "bétonneurs du paysage", plus vite nous entrerons dans une ère d'équilibre entre nécessaire développement des infrastructures et incontestable qualité des projets d'aménagement en matière de respect de l'environnement.

A la fin de 1990, tout le monde parlait de la fusion des deux services et c'était le branle-bas dans les Administrations et les syndicats. Dossier spectaculaire qui émergerait un peu du magma du "renouveau du service public" cher à Rocard, mais qui par lassitude n'intéresse plus guère les médias.

L'histoire récente montre ce qu'il en reste après un remaniement ministériel... Mais tirons profit de l'occasion pour présenter les réflexions qu'il a suscité, et qui, nous allons le voir, s'articulent étrangement bien avec les analyses sur l'environnement présentées au chapitre précédent. Qui sait, les mêmes causes qui ont pu mettre ce dossier en léthargie peuvent conduire à le remettre au premier plan d'une prochaine actualité.